◆朱翔

　　达日县位于青海省果洛藏族自治州南部，平均海拔达4200米，处于国家重点生态功能区——三江源草原草甸湿地生态功能区，面积1.48万平方公里，全县总人口为3.4万人。“十三五”以来，达日县通过生态环境保护和脱贫攻坚综合协调推进，大力实施绿色减贫，完成8133名贫困户的脱贫摘帽，为确保能脱贫、稳得住、不返贫做了大量工作，既保护生态环境，又推进脱贫攻坚，取得了显著的社会效益。

　　达日县实施绿色减贫工作概况

　　“十三五”以来，达日县主要采取以下一系列措施大力推动绿色减贫。

　　生态移民易地搬迁。达日县是纯牧业县，大部分贫困人口散居草原各地，所处环境交通闭塞、高寒缺氧，基础设施条件差，且贫困人口集中地区多为生态环境脆弱地区和重要水源地等国家重点生态功能区。因此达日县开展了生态移民工程，将部分牧民贫困群众迁入县城或移民集中搬迁点，实现“拔穷根”、“挪穷窝”，集中剩余劳动力资源，促进迁入地经济发展。通过统筹扶贫资金，2017年和2018年共实施易地扶贫搬迁安置住房870套，分别完成生态移民搬迁570户2641人和300户1412人，使贫困群众居住环境条件得到根本性改变。

　　实施生态保护补偿。达日县在县域内积极开展草原和林业生态保护补偿政策，通过给牧民贫困群众提供生态管护公益性岗位、发放草原补贴和林业补贴等方式，切实提高牧民贫困群众的收入水平。同时，及时足额发放2018年度草原生态保护补助资金、森林生态效益补偿基金国有林地管护劳务费、天保工程森林管护资金和草原生态管护资金共计1.35亿元，切实为全县绿色减贫工作贡献力量。

　　开展生态工程建设。达日县依托国家三江源生态保护和建设二期工程等重大专项，大力推进山水林田湖草系统综合治理，以创建“全国生态文明示范县”为抓手，积极开展生态工程建设，带动了贫困牧民群众就业创收。2018年，达日县共实施完成了总投资1.089亿元的生态工程建设示范试点项目；2019年还计划实施投资4250万元的退牧还草工程和投资1200万元的黄河干流水环境综合整治工程。

　　推进生态畜牧业发展。近年来，达日县一直在探索一条破解传统畜牧业造成的人、草、畜越来越突出矛盾的路子。借助青海省果洛藏族自治州打造全国草地生态畜牧业试验区的东风，达日县大力推进生态畜牧业，初步实现生态效益与经济效益双赢。2016年，达日县窝赛乡直却村生态畜牧业合作社被评为国家级农民合作社示范社。2019年，达日县在生态畜牧业产业发展项目上再投资650万元，大力推进生态畜牧业，受益建档立卡贫困户273户1057人。

　　目前绿色减贫面临的困境

　　近年来，达日县绿色减贫工作取得很大的进展，但由于牧民群众普遍生活在气候恶劣、交通不畅、产业和社会发展程度较低的高海拔地区，脱贫难而返贫易。2018年农牧民人均可支配收入6510元，仅为当年全国人均可支配收入的23.1%。目前还有7个贫困村、1219户3802名贫困户需要脱贫摘帽，任务还很艰巨。当前，进一步推进绿色减贫仍面临一些现实困难。

　　一是自然资源禀赋较差。达日县地处青藏高原腹地和三江源自然生态保护治理地区，自然条件差，经济发展滞后，2018年财政收入仅为1667万元。牧民生产生活海拔高，达到4200米-4500米，自然条件差；牧草利用率极低，牧草每年7月返青，9月下旬枯黄，生长期不到3个月。全县草场海拔大多处于4200米以上，易被大雪覆盖，由此往往造成雪灾。2018年冬天，达日县发生雪灾，直接经济损失达到约790万元。

　　二是绿色产业体系尚未形成。目前达日县主要绿色产业包括生态畜牧业和生态旅游业。但现阶段绿色产业对各牧委会集体经济提升作用还需进一步加强，集体收入相对还较少，牧民财产性收入比例较低。

　　畜牧业为达日县传统的经济发展结构，高原牦牛饲养为主要项目。目前正大力实施的生态畜牧业产品大多为初级农产品，技术含量和产品附加值较低，对牧民增收效应不明显。缺乏相关产业链建设，市场开拓能力较弱。生态畜牧业的集约化、产业化、规模化、组织化程度低，绿色产业可持续性发展受到挑战。

　　生态旅游业是达日县近年来全力打造的新兴产业，但达日县处于环境闭塞的高寒缺氧地带，交通基础设施薄弱，旅游季节性非常明显，且特色旅游资源缺乏规划整合，与果洛州的其他县相比旅游产品同质化特征明显。经营牧家乐、宾馆、客栈等旅游经营收入占牧民总体收入比例不高。

　　三是绿色减贫内生动力仍需提高。绿色减贫的内生动力不足，主要表现在主动性缺乏和绿色发展意识淡薄等两个方面。一方面，少部分牧民对扶贫政策和绿色减贫工作认识不到位，缺乏主动性；另一方面，部分牧民思想依然停留在畜牧业上，对于发展市场经济及外出创业积极性低；部分牧民文化程度较低、思想比较落后，再加上信息不畅通，脱贫致富思路少、眼界窄；个别牧民因多种原因出现致贫返贫现象。

　　四是绿色减贫保障机制亟待完善。保障机制主要包括生态保护补偿和绿色资源资产化资本化等两个方面。国家重点生态功能区生态保护补偿机制已在达日县实施，但仅依据县域面积、人口及自然保护区大小等基础因素，未考虑划定的生态红线面积大小、新增生态保护区域及生物多样性等动态要素，对上下游水流域综合补偿和大气环境保护补偿也未涉及，而且生态保护补偿以一般性财政转移支付为主，横向财政转移支付和专项支付非常少，资金来源面窄、补偿渠道单一。

　　对策和建议

　　下一步，达日县要在自力更生的基础上，充分利用各类资源和优势，形成绿色减贫合力，大力推进经济和社会发展，满足牧民群众美好生活的需求。

　　首先，进一步加强生态环境建设。以国家实施的三江源生态保护和建设二期工程为基础，通过对山水林田湖草系统综合治理和牧区农村环境综合整治，对退化的草地通过天然恢复、鼠害防治、补播种草、休牧、轮牧、禁牧等有效手段遏制草原进一步退化。进一步协调上级部门落实党中央脱贫攻坚要求和加大对深度贫困地区的支持力度，配合上级部门出台服务国家脱贫攻坚战略的政策措施，并在政策措施中明确为深度贫困地区生态环境治理工程、清洁取暖工程、山水林田湖草综合整治、农村环境综合整治等重点项目开辟绿色通道，优先入库、优先审查、优先批复，引导生态环保各类专项资金向深度贫困地区倾斜。同时，在制定各类重点项目实施方案时，协调上级部门考虑深度贫困地区的财政压力，不需地方财政进行配套相应资金。

　　其次，进一步加强生态产业体系建设。结合各贫困乡村实际，宜畜牧业则生态畜牧业，宜旅游业则生态旅游业，打造一支可持续绿色减贫的产业体系。一要实现区域化。按照差异化竞争思路，加快发展和壮大“一乡一品”、“一村一品”，逐步形成具有本地特色的主导产业带。二要实现精品化。鼓励和引导贫困乡村围绕市场、围绕效益调整产业结构，提高产品的附加值和竞争力。三要实现规模化。按照市场化运作方式做大产业规模，鼓励牧户以草场、牦牛入股的方式组建产销合作社。四要实现电子化。用好电子商务平台和网络，做好产品的推介、宣传和整合，不断开拓省外或境外市场。通过上述措施，逐步形成产供销、牧工贸一体化的生态产业链，不断提高产品科技含量和生产效益，带动村级经济的发展，从而不断改善牧民生产和生活条件，增加牧民收入。

　　第三，进一步加强绿色减贫宣传教育。通过政策宣讲、电视及平面广告等方式，进一步加强生态环境保护政策的宣传力度，提高干部和群众维护生态环境的权利意识；加强绿色减贫产业的宣传，增强贫困群众脱贫不返贫的信心；不断提升参与度，让广大贫困牧民群众自觉参与环境保护，积极献言献策，使地方政府制定相关政策时更加科学合理；对村级干部和能人的教育引导和培训力度，以绿色减贫为目标，带领牧民群众脱贫致富；加大乡村卫生经费投入，着力解决牧民群众看病难，防止因病返贫；加强卫生免疫，有效控制常见病、地方病和流行病发生；建设村级文化活动室，为牧民群众提供学习文化、科技知识的场所，不断丰富文化生活，助其增长见识转变传统观念。

　　第四，进一步加强绿色减贫保障机制建设。进一步完善和构建生态补偿机制，提升绿色减贫效果，结合扶贫脱贫，重点完善以绿色减贫为核心的贫困县考核机制，促使生态补偿资金向贫困人口倾斜，并成立绿色产业扶贫基金保障后续产业发展。探索建立绿色资源定价机制，尝试建立绿色资产交易平台，开展绿色资产抵押、质押等金融制度，充分放大绿色减贫效应，提升扶贫脱贫的质量和水平。

　　（注：此文为生态环境部“脱贫攻坚与绿色振兴”主题征文一等奖获奖作品。作者单位：生态环境部华北核与辐射安全监督站 ）

来源：中国环境报2019年10月14日三版